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人大代表談水污染防治法修改 水環境和水生態并重

添加時間：2016-03-28 點擊量：607

《水(shui)污(wu)染(ran)防(fang)治(zhi)(zhi)法》是(shi)生態(tai)文(wen)明(ming)制(zhi)度(du)(du)體系的(de)重要(yao)組成部分(fen)，是(shi)加快生態(tai)文(wen)明(ming)制(zhi)度(du)(du)建設的(de)重要(yao)著力點之一。為從(cong)制(zhi)度(du)(du)上更有效地(di)應對水(shui)污(wu)染(ran)防(fang)治(zhi)(zhi)的(de)新任務、新要(yao)求，《水(shui)污(wu)染(ran)防(fang)治(zhi)(zhi)法》的(de)修(xiu)改(gai)已列入十二(er)屆全(quan)(quan)國(guo)人(ren)(ren)大(da)常委(wei)會五年(nian)立(li)法規(gui)劃。前不久，全(quan)(quan)國(guo)人(ren)(ren)大(da)環(huan)資(zi)委(wei)也(ye)明(ming)確表示，將(jiang)促進盡(jin)早(zao)將(jiang)水(shui)污(wu)染(ran)防(fang)治(zhi)(zhi)法修(xiu)改(gai)草案提請(qing)全(quan)(quan)國(guo)人(ren)(ren)大(da)常委(wei)會審議(yi)(yi)。如何修(xiu)改(gai)水(shui)污(wu)染(ran)防(fang)治(zhi)(zhi)法也(ye)是(shi)近幾年(nian)全(quan)(quan)國(guo)“兩(liang)會”期間，人(ren)(ren)大(da)代(dai)表、政(zheng)協委(wei)員(yuan)們關注的(de)重要(yao)議(yi)(yi)題之一。2016年(nian)全(quan)(quan)國(guo)“兩(liang)會”前夕，記者就此(ci)問題采訪(fang)了全(quan)(quan)國(guo)人(ren)(ren)大(da)代(dai)表呂忠梅。

為什么(me)強調要(yao)明確修(xiu)法的基(ji)本目標？

修(xiu)法的(de)(de)(de)目標(biao)定位(wei)是修(xiu)改后(hou)全(quan)部(bu)法律條文(wen)價值目標(biao)的(de)(de)(de)體現。如果沒有明確的(de)(de)(de)目標(biao)做指引，那么修(xiu)法活動將是盲目的(de)(de)(de)、任(ren)意(yi)的(de)(de)(de)

中國環境報：在您看來，新形勢下，水污染防治法(fa)的修改應當明(ming)確什么樣(yang)的目標(biao)定(ding)位？

呂忠梅：需要(yao)把握好三點。

1. 是******修(xiu)訂而(er)不是簡單修(xiu)改

《水(shui)污(wu)染防治(zhi)法(fa)》1984年頒(ban)布后歷經(jing)了1996年、2008年兩次修(xiu)改，但都(dou)沒有(you)擺脫“以(yi)污(wu)染防治(zhi)為(wei)(wei)主(zhu)、以(yi)環保部門為(wei)(wei)主(zhu)、以(yi)城市為(wei)(wei)主(zhu)”的(de)思路；沒有(you)把水(shui)生態******、公眾健康、管理體制、城鄉(xiang)一體等當前***該解決的(de)問題(ti)作為(wei)(wei)修(xiu)法(fa)的(de)重點。

黨的(de)(de)(de)(de)十八大以來，中(zhong)央提(ti)出了(le)關于生態文明建(jian)(jian)設的(de)(de)(de)(de)新思(si)想(xiang)、新舉措，為包括《水(shui)(shui)污染防治法》在(zai)內的(de)(de)(de)(de)相關法律立改廢釋(shi)提(ti)供了(le)新的(de)(de)(de)(de)重要指引。因此，應當充分利用(yong)這次寶貴的(de)(de)(de)(de)修法機會，適應生態文明建(jian)(jian)設的(de)(de)(de)(de)新形(xing)勢、新要求，系統、深(shen)入地分析現行(xing)《水(shui)(shui)污染防治法》存在(zai)的(de)(de)(de)(de)不足與問題(ti)，對其進行(xing)******修訂。

2. 立法目標應體現時代(dai)要(yao)求

現(xian)行《水(shui)污染防(fang)治法》******條規定(ding)的(de)立法宗(zong)旨為“防(fang)治水(shui)污染、保障(zhang)飲用水(shui)******”，現(xian)在(zai)看來，這個定(ding)位太窄，不能(neng)很好適應******水(shui)******戰略的(de)需(xu)求(qiu)。

習近平(ping)總書記在(zai)中(zhong)央************委員會(hui)(hui)(hui)******次會(hui)(hui)(hui)議(yi)上(shang)提出“總體************觀”，“生態******”已經成為************體系的(de)重要內(nei)容之(zhi)一。《中(zhong)共中(zhong)央關(guan)于制定國(guo)民(min)經濟和社會(hui)(hui)(hui)發展第十三個五年規劃的(de)建議(yi)》也明確提出“以(yi)提高環(huan)境(jing)質量為核心(xin)”的(de)環(huan)境(jing)治理新(xin)目標。

水(shui)是(shi)生命之(zhi)源(yuan)、經濟之(zhi)源(yuan)、社會之(zhi)源(yuan)、文化之(zhi)源(yuan)，是(shi)一個******資(zi)源(yuan)中的(de)(de)戰(zhan)略之(zhi)源(yuan)，因此，水(shui)******不(bu)僅(jin)是(shi)生態(tai)******的(de)(de)重要(yao)(yao)環(huan)節(jie)，也是(shi)************不(bu)可缺少的(de)(de)內(nei)容，我們要(yao)(yao)從(cong)這(zhe)樣(yang)的(de)(de)高度來確定《水(shui)污染(ran)防治法》的(de)(de)立(li)法宗旨，將其(qi)提升為“提高水(shui)環(huan)境質量、保障水(shui)生態(tai)******”，為綠色(se)發展和************作出應有貢獻。

3. 修法應(ying)貫徹新環保法的理(li)念和制度(du)

2015年1月1日實(shi)施的(de)新環(huan)(huan)(huan)保法(fa)對如何處理環(huan)(huan)(huan)境與發展關系(xi)(xi)、******的(de)環(huan)(huan)(huan)境保護基本職能(neng)等根本性、綜合性問(wen)題做出(chu)了原(yuan)則性規定(ding)，是我國環(huan)(huan)(huan)境保護領域的(de)基礎性法(fa)律(lv)。其所(suo)建立的(de)基于環(huan)(huan)(huan)境承載能(neng)力的(de)綠色(se)發展模式和多(duo)元共治的(de)現代環(huan)(huan)(huan)境治理體系(xi)(xi)，所(suo)確(que)立的(de)“環(huan)(huan)(huan)境保護優先”原(yuan)則和保障公眾健康的(de)整體主(zhu)義(yi)價值理念，以及設定(ding)的(de)相關體制機(ji)制為環(huan)(huan)(huan)境保護領域單(dan)行法(fa)修訂提供了依據。

《水污染防治法》的修訂應充分貫徹新環保法的理念和基本制度，將其在(zai)水污染防治領域深化(hua)、細化(hua)。同時(shi)，由于新環保法提供的司法資源(yuan)不(bu)足，《水污染防治法》在(zai)修訂時(shi)可以在(zai)這(zhe)方面進一步完善。

實(shi)現(xian)上述修法目標應當遵循什么指導思想？

十(shi)八(ba)大(da)以來，在“五位一體”總(zong)體布局的戰略高度(du)上(shang)，我國更加重視生態文明建設。十(shi)三五規劃更明確(que)提出了綠色(se)(se)發展理(li)念，在此背景下，修法應(ying)當體現時代特色(se)(se)和(he)社(she)會經濟發展需求(qiu)

中國(guo)環境報：您認(ren)為在(zai)中央對生(sheng)態(tai)文明體(ti)制(zhi)改革已作出頂層(ceng)設計的(de)背景下，水(shui)污染防治法的(de)修訂應(ying)當遵循什(shen)么思路？

呂忠梅：當前(qian)，水污染(ran)防(fang)治法的修訂應當適(shi)應******深(shen)化改革和經濟社會發展(zhan)的需要，做到十個(ge)結(jie)合。

1. 推動綠色(se)發展方(fang)式、生(sheng)活(huo)方(fang)式與應對水污染(ran)相結合(he)

單純、被動(dong)地應對水(shui)(shui)污染而不調整(zheng)涉水(shui)(shui)產(chan)業(ye)(ye)結(jie)構、不改變人們(men)的(de)生活(huo)(huo)習(xi)慣，是無法(fa)從根(gen)本上解決水(shui)(shui)污染問題的(de)。《水(shui)(shui)污染防(fang)治法(fa)》的(de)修訂(ding)需要通過科(ke)學評價、制(zhi)定(ding)并實施(shi)規劃(hua)(hua)、區(qu)劃(hua)(hua)及(ji)相(xiang)關(guan)經(jing)濟技術政策，推(tui)進清潔生產(chan)，加強對重(zhong)點區(qu)域(yu)、重(zhong)點行業(ye)(ye)、重(zhong)點企(qi)業(ye)(ye)的(de)監控等制(zhi)度設計，加快涉水(shui)(shui)產(chan)業(ye)(ye)轉型升級，推(tui)動(dong)建立基于水(shui)(shui)環(huan)境承載能力(li)的(de)綠色發展模(mo)式，引導全(quan)社會(hui)形成(cheng)保護水(shui)(shui)環(huan)境、水(shui)(shui)生態的(de)空間格局、產(chan)業(ye)(ye)結(jie)構、生產(chan)方式、生活(huo)(huo)方式。

2. 風(feng)險預防與事(shi)后(hou)治理相結合(he)

正如全國人大常(chang)委會執法(fa)檢查組在關于檢查《水(shui)(shui)污(wu)(wu)染防(fang)治法(fa)》實(shi)施情況的(de)(de)報告中指(zhi)出的(de)(de)那樣，“一些地方產業布局(ju)(ju)不(bu)合理，約80%的(de)(de)化工、石化企(qi)業布設(she)在江河沿岸(an)，帶來較高環境(jing)風險(xian)隱患”。要實(shi)現(xian)對水(shui)(shui)生(sheng)態(tai)******的(de)(de)保障，《水(shui)(shui)污(wu)(wu)染防(fang)治法(fa)》不(bu)能滿足(zu)于對水(shui)(shui)污(wu)(wu)染后果(guo)和(he)水(shui)(shui)污(wu)(wu)染危(wei)害的(de)(de)防(fang)治。還需要通過風險(xian)識(shi)別、評估(gu)、預警、監(jian)管等制度設(she)計，加(jia)強對產業布局(ju)(ju)、公眾健康等水(shui)(shui)環境(jing)風險(xian)的(de)(de)預防(fang)和(he)消(xiao)弭，提高水(shui)(shui)生(sheng)態(tai)風險(xian)防(fang)控(kong)能力。

3. 流域(yu)管理(li)與區域(yu)管理(li)相結合

水(shui)天然(ran)具有流域(yu)性(xing)，但流域(yu)通(tong)常被人為(wei)地分割為(wei)若干(gan)個(ge)行(xing)政(zheng)區(qu)劃，現行(xing)《水(shui)污(wu)染防治法(fa)》等相關(guan)立法(fa)建立的(de)是(shi)按(an)行(xing)政(zheng)區(qu)劃、按(an)條(tiao)條(tiao)實(shi)施管理的(de)體制，有悖于水(shui)資源(yuan)的(de)自(zi)(zi)然(ran)屬(shu)性(xing)和生態(tai)屬(shu)性(xing)。對包(bao)括水(shui)污(wu)染在內的(de)涉水(shui)事(shi)務實(shi)行(xing)區(qu)域(yu)管理雖然(ran)有一定必要性(xing)，但這種模式缺乏(fa)流域(yu)生態(tai)系統的(de)綜(zong)合考慮，導致區(qu)域(yu)間各自(zi)(zi)為(wei)政(zheng)、以鄰為(wei)壑、權力競爭嚴重。

實(shi)行流(liu)(liu)域管理、統(tong)一管理是******各國水(shui)資源(yuan)管理和保護(hu)的(de)普遍做法，《水(shui)污染防(fang)治(zhi)法》的(de)修訂應當借鑒這(zhe)些成功的(de)水(shui)事立(li)法經驗，建立(li)流(liu)(liu)域水(shui)資源(yuan)保護(hu)和水(shui)污染防(fang)治(zhi)制(zhi)度，實(shi)行聯(lian)防(fang)聯(lian)控和流(liu)(liu)域共治(zhi)。

4. 城市與鄉村(cun)相(xiang)結合

現行《水(shui)污(wu)染(ran)(ran)防治(zhi)法(fa)》的(de)絕(jue)大部分制(zhi)度針對(dui)城市(shi)(shi)和(he)(he)工(gong)業(ye)(ye)污(wu)染(ran)(ran)控制(zhi)設(she)計(ji)。這部法(fa)律實施以來，城市(shi)(shi)水(shui)污(wu)染(ran)(ran)和(he)(he)工(gong)業(ye)(ye)污(wu)染(ran)(ran)源(yuan)控制(zhi)也的(de)確(que)取得了(le)一(yi)定成(cheng)效。但由(you)于缺(que)乏對(dui)農(nong)業(ye)(ye)源(yuan)和(he)(he)生(sheng)活源(yuan)的(de)有效控制(zhi)，面(mian)源(yuan)污(wu)染(ran)(ran)形勢嚴峻，在(zai)一(yi)些地區面(mian)源(yuan)排放的(de)貢(gong)獻率已經超過了(le)城市(shi)(shi)和(he)(he)工(gong)業(ye)(ye)點源(yuan)，城市(shi)(shi)水(shui)污(wu)染(ran)(ran)向(xiang)農(nong)村轉移也呈加速趨勢。

面(mian)對(dui)現實，《水污染(ran)防治(zhi)法》的(de)修訂必(bi)須改變，堅持(chi)工(gong)業與(yu)農業、生(sheng)產與(yu)生(sheng)活、點源(yuan)與(yu)面(mian)源(yuan)治(zhi)理并(bing)重，統籌城(cheng)鄉(xiang)水污染(ran)防治(zhi)工(gong)作。根(gen)據城(cheng)鄉(xiang)水環境質量、水生(sheng)態******保障的(de)不同特點采取(qu)不同的(de)法律對(dui)策，建立不同的(de)制(zhi)度，在完善城(cheng)市水污染(ran)控制(zhi)制(zhi)度的(de)同時(shi)，設(she)立農村水污染(ran)控制(zhi)的(de)專門(men)制(zhi)度，加(jia)大農業面(mian)源(yuan)污染(ran)防治(zhi)力度，統籌農村飲水******、改水改廁、垃圾處(chu)理，推進種養業廢棄物(wu)資源(yuan)化利用、無(wu)害化處(chu)置。

5. 水(shui)質與水(shui)量相結合(he)

現行《水(shui)(shui)污染防治(zhi)法(fa)》偏重環(huan)(huan)保(bao)部(bu)門對控制(zhi)水(shui)(shui)污染物排放、水(shui)(shui)污染治(zhi)理(li)等水(shui)(shui)質管理(li)問(wen)題。但水(shui)(shui)質與(yu)水(shui)(shui)量(liang)是(shi)水(shui)(shui)生態******保(bao)障問(wen)題的兩個制(zhi)約性(xing)因(yin)(yin)素，它(ta)們的聯(lian)系并不會因(yin)(yin)為(wei)“部(bu)門立(li)法(fa)”、“部(bu)門分工負(fu)責”而自動分離。這就需(xu)要認真考慮(lv)協(xie)調水(shui)(shui)質與(yu)水(shui)(shui)量(liang)管理(li)之間、環(huan)(huan)保(bao)與(yu)水(shui)(shui)利等部(bu)門之間的關系，建立(li)水(shui)(shui)生態******保(bao)障的協(xie)調、協(xie)同(tong)機制(zhi)。

《水(shui)污(wu)染防(fang)治法》的(de)(de)(de)修訂應超(chao)越部門利益，從************、生態******的(de)(de)(de)戰略高(gao)度，綜合決策，建立水(shui)質(zhi)與水(shui)量(liang)并(bing)重的(de)(de)(de)協(xie)調治理體系，根據水(shui)的(de)(de)(de)自然屬性、經濟屬性、社會(hui)屬性設立制度、完善措(cuo)施(shi)。

6. 水污染治理與水生態保護相(xiang)結合

生(sheng)(sheng)(sheng)(sheng)態(tai)與(yu)水(shui)(shui)相輔相成，有了(le)良好(hao)的(de)(de)生(sheng)(sheng)(sheng)(sheng)態(tai)，水(shui)(shui)體(ti)(ti)的(de)(de)自凈能(neng)力(li)(li)就會(hui)得(de)到(dao)維系；有了(le)水(shui)(shui)質與(yu)水(shui)(shui)量的(de)(de)保障(zhang)，良好(hao)的(de)(de)生(sheng)(sheng)(sheng)(sheng)態(tai)就會(hui)得(de)到(dao)有效保護(hu)(hu)。《水(shui)(shui)污染(ran)防治法》的(de)(de)修(xiu)(xiu)訂既要抓好(hao)水(shui)(shui)污染(ran)治理，更要注重水(shui)(shui)生(sheng)(sheng)(sheng)(sheng)態(tai)保護(hu)(hu)。確立保護(hu)(hu)優先、自然恢復為主的(de)(de)基本方針，建立水(shui)(shui)生(sheng)(sheng)(sheng)(sheng)態(tai)保護(hu)(hu)與(yu)修(xiu)(xiu)復制度體(ti)(ti)系，增強水(shui)(shui)生(sheng)(sheng)(sheng)(sheng)態(tai)服(fu)務功能(neng)和(he)水(shui)(shui)生(sheng)(sheng)(sheng)(sheng)態(tai)產品生(sheng)(sheng)(sheng)(sheng)產能(neng)力(li)(li)。 

7. 政(zheng)府管理與社(she)會、公眾治理相結合

水(shui)(shui)污染(ran)治(zhi)理(li)是典型的(de)(de)社會公共(gong)事務，政(zheng)(zheng)府管理(li)固然不可(ke)或缺，但僅憑政(zheng)(zheng)府力量無(wu)法完全(quan)應對。《水(shui)(shui)污染(ran)防(fang)治(zhi)法》的(de)(de)修訂必須(xu)打破“行政(zheng)(zheng)管理(li)法”的(de)(de)思維定勢，建立(li)(li)政(zheng)(zheng)府、社會、公眾(zhong)(zhong)等多方參與的(de)(de)水(shui)(shui)環境(jing)治(zhi)理(li)體系。通過信息公開、公眾(zhong)(zhong)參與制度(du)，建立(li)(li)、健全(quan)公眾(zhong)(zhong)利益表(biao)達、利益協調、利益保護機制，引(yin)導多元主體依法行使權利、表(biao)達訴求(qiu)、解決(jue)糾紛，在全(quan)社會范(fan)圍內(nei)形成水(shui)(shui)污染(ran)治(zhi)理(li)合力。

8. 有形之手(shou)與無形之手(shou)相結合

水是公共(gong)產品，無論是水生態(tai)保(bao)護(hu)與修(xiu)(xiu)復(fu)，還是水污(wu)染(ran)治(zhi)(zhi)(zhi)理，都要充分(fen)發揮市(shi)場和政府這“兩只手”的(de)(de)作(zuo)用。《水污(wu)染(ran)防治(zhi)(zhi)(zhi)法》的(de)(de)修(xiu)(xiu)訂應(ying)當充分(fen)運用稅收、信貸(dai)、基(ji)金、補貼、排污(wu)權(quan)交易等經濟杠桿，建立水環(huan)境(jing)治(zhi)(zhi)(zhi)理和水生態(tai)保(bao)護(hu)的(de)(de)市(shi)場體(ti)系。既要使(shi)市(shi)場在(zai)水污(wu)染(ran)防治(zhi)(zhi)(zhi)過程中發揮作(zuo)用，也要使(shi)政府切實履行職能，做好(hao)水環(huan)境(jing)治(zhi)(zhi)(zhi)理方(fang)面的(de)(de)統籌(chou)規劃、政策引(yin)導(dao)、制度保(bao)障工作(zuo)。

9. 污染者責(ze)(ze)任與監(jian)管者責(ze)(ze)任相結合

水污染問題的(de)頻發固然與(yu)污染者的(de)排污行為直接相(xiang)關，但一些政府及其相(xiang)關職能部門的(de)決策失誤、履責不力問題，也需要有針對性地予以解決。

《水污染(ran)防(fang)治法》的修(xiu)訂(ding)既要(yao)(yao)強調企業和公民的主體責(ze)任(ren)(ren)，更(geng)(geng)要(yao)(yao)特別強調依法行(xing)政和政府(fu)責(ze)任(ren)(ren)。既要(yao)(yao)強調相關(guan)主體的“守(shou)法”義務，更(geng)(geng)要(yao)(yao)建立(li)完善的政府(fu)問責(ze)機制(zhi)(zhi)(zhi)、建立(li)完善的水污染(ran)防(fang)治法律責(ze)任(ren)(ren)制(zhi)(zhi)(zhi)度(du)(du)(du)和救(jiu)濟機制(zhi)(zhi)(zhi)，明(ming)確(que)環境侵害責(ze)任(ren)(ren)制(zhi)(zhi)(zhi)度(du)(du)(du)、環境公益訴訟制(zhi)(zhi)(zhi)度(du)(du)(du)、環境行(xing)政責(ze)任(ren)(ren)制(zhi)(zhi)(zhi)度(du)(du)(du)、刑事(shi)責(ze)任(ren)(ren)制(zhi)(zhi)(zhi)度(du)(du)(du)等，以(yi)充分體現(xian)法律的強制(zhi)(zhi)(zhi)性(xing)和權(quan)威性(xing)。

10. 嚴(yan)格執法(fa)與強化司法(fa)相結合

法(fa)(fa)律的生命在于(yu)實(shi)施(shi)，司法(fa)(fa)是***正式也(ye)是***終的法(fa)(fa)律實(shi)施(shi)機(ji)制。如果法(fa)(fa)律制度不(bu)能(neng)通過司法(fa)(fa)加以實(shi)施(shi)，那么再完美的法(fa)(fa)律條文也(ye)只能(neng)是“無牙的老虎”。

現行(xing)《水污染(ran)防治(zhi)(zhi)法(fa)(fa)(fa)》絕大多數為行(xing)政管理(li)規范，為司(si)法(fa)(fa)(fa)介入(ru)水污染(ran)糾紛解決提供的(de)制度空(kong)間十(shi)分有限。《水污染(ran)防治(zhi)(zhi)法(fa)(fa)(fa)》的(de)修訂應高(gao)度重(zhong)視(shi)司(si)法(fa)(fa)(fa)定紛止爭、維(wei)護和恢復(fu)法(fa)(fa)(fa)律秩序的(de)功能(neng)，充(chong)分發揮司(si)法(fa)(fa)(fa)重(zhong)塑(su)水污染(ran)防治(zhi)(zhi)社會關系的(de)作用，改變過(guo)去過(guo)于依靠行(xing)政機(ji)(ji)制、措(cuo)施手段單一的(de)局(ju)面，建立行(xing)政機(ji)(ji)制與(yu)司(si)法(fa)(fa)(fa)機(ji)(ji)制協同(tong)、執法(fa)(fa)(fa)與(yu)司(si)法(fa)(fa)(fa)銜接的(de)多元(yuan)共治(zhi)(zhi)格局(ju)。